李伯鈞

　?。ㄈ珖?guó)人大常委會(huì)辦公廳，北京，100805）

　　內(nèi)容摘要：值中發(fā)〔2005〕9號(hào)文件20周年之際，回顧其出臺(tái)過(guò)程、主要內(nèi)容和意義影響，有助于新時(shí)代新征程堅(jiān)持總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作。

　　關(guān)鍵詞：中央9號(hào)文件；加強(qiáng)改進(jìn)人大工作；人大代表工作

　　 2025年5月，是中發(fā)〔2005〕9號(hào)文件（即中共中央發(fā)出通知轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見(jiàn)》，以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）印發(fā)20周年。這個(gè)文件是新中國(guó)成立以來(lái)黨中央關(guān)于人民代表大會(huì)制度特別是人大工作的一份十分重要的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。這些年中國(guó)民主法制出版社每年出版的、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編的《人大工作常用法律匯編》，都要首先附上這個(gè)文件。我當(dāng)年在全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳聯(lián)絡(luò)局工作，有幸直接參與這份文件的調(diào)研、起草及實(shí)施等有關(guān)活動(dòng)，覺(jué)得將這份文件的來(lái)龍去脈作一個(gè)回顧很有必要。

　　 一、中央9號(hào)文件的出臺(tái)過(guò)程

　　 中央9號(hào)文件是在我們黨高度重視加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、實(shí)施依法治國(guó)基本方略、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的新的歷史條件下起草和出臺(tái)的。

　　 全國(guó)人大常委會(huì)歷來(lái)重視人大代表工作，十屆全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)一步把代表工作作為常委會(huì)的基礎(chǔ)性工作加強(qiáng)和改進(jìn)。2003年4月，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)上任伊始就專門到辦公廳聯(lián)絡(luò)局了解和指導(dǎo)聯(lián)絡(luò)全國(guó)人大代表和地方人大的工作；12月又在一封信上批示，要求對(duì)代表議案建議工作進(jìn)行改進(jìn)。2004年3月全國(guó)人大會(huì)議后，根據(jù)常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志要求，聯(lián)絡(luò)局開(kāi)始組成工作小組，調(diào)研起草后來(lái)出臺(tái)的全國(guó)人大代表議案和建議處理的“兩個(gè)辦法”稿。7月，胡錦濤總書記在一份材料上批示，要求全國(guó)人大常委會(huì)研究規(guī)范代表活動(dòng)問(wèn)題。隨后，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳組織了幾個(gè)調(diào)研組，就規(guī)范全國(guó)人大代表議案建議工作和代表在閉會(huì)期間活動(dòng)集中深入進(jìn)行調(diào)研，不斷完善“兩個(gè)辦法”稿并開(kāi)始起草加強(qiáng)和規(guī)范全國(guó)人大代表活動(dòng)的若干意見(jiàn)稿。

　　 2004年是人民代表大會(huì)制度建立50周年，50年來(lái)的不斷鞏固和完善積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也面臨著一些新情況新問(wèn)題。2004年9月15日在北京召開(kāi)了首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)，胡錦濤總書記發(fā)表了講話，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在社會(huì)主義民主法制建設(shè)座談會(huì)上也發(fā)表了講話。9月16日至19日黨的十六屆四中全會(huì)召開(kāi)，在通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中，明確提出民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的理念。為了貫徹落實(shí)黨的十六屆四中全會(huì)決定的具體措施，圍繞堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、支持人大及其常委會(huì)依法履行職能，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)親自帶領(lǐng)調(diào)研組先后到五個(gè)省、自治區(qū)調(diào)研，王兆國(guó)副委員長(zhǎng)多次召開(kāi)有關(guān)省市和全國(guó)人大各專門委員會(huì)的座談會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳也組織了幾個(gè)調(diào)研組到各地調(diào)研。經(jīng)過(guò)調(diào)查研究后認(rèn)為，當(dāng)前堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，重點(diǎn)要做好兩方面工作：一是進(jìn)一步發(fā)揮人大代表的作用，支持、規(guī)范和保證人大代表依法履行職責(zé)；二是加強(qiáng)人大常委會(huì)的制度建設(shè)，使人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮作為

　　作者簡(jiǎn)介：李伯鈞，全國(guó)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)辦公室原主任、辦公廳聯(lián)絡(luò)局原巡視員。

　　國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的作用?？紤]到全國(guó)人大的職責(zé)和地方各級(jí)人大的職責(zé)不完全相同，起草有關(guān)文件可以只限于全國(guó)人大，地方人大可以根據(jù)各地情況參照制定具體的實(shí)施辦法?；诖?，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳代為起草《若干意見(jiàn)》稿時(shí)，堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，貫徹黨的十六大和十六屆四中全會(huì)精神，嚴(yán)格依照憲法和法律規(guī)定，認(rèn)真總結(jié)多年來(lái)人大工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確新形勢(shì)下堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的指導(dǎo)思想、工作重點(diǎn)和主要措施。《若干意見(jiàn)》稿形成以后，在2004年底征求了各省級(jí)人大常委會(huì)和全國(guó)人大各專門委員會(huì)的意見(jiàn)，2005年２月又征求中辦、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政研室、國(guó)辦４個(gè)中央部門的意見(jiàn)，二三十易其稿，在充分吸收各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，最后以全國(guó)人大常委會(huì)黨組名義正式上報(bào)中央。2005年5月13日，中央政治局常委會(huì)開(kāi)會(huì)討論《若干意見(jiàn)》稿，給予了充分肯定，認(rèn)為這是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的好文件，通篇體現(xiàn)了走中國(guó)自己的政治發(fā)展道路這一思想，體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者的有機(jī)統(tǒng)一。這次會(huì)議決定，把《若干意見(jiàn)》轉(zhuǎn)發(fā)各地、各單位貫徹執(zhí)行。5月26日，中發(fā)〔2005〕9號(hào)文件正式出臺(tái)。

　　 二、中央9號(hào)文件的主要內(nèi)容

　　 中央9號(hào)文件的框架結(jié)構(gòu)，是一個(gè)引言、兩個(gè)部分。

　　 引言講了堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要性，即提高黨的執(zhí)政能力、保障人民當(dāng)家作主、實(shí)施依法治國(guó)基本方略、做好新形勢(shì)下人大工作的四個(gè)“必然要求”;講了堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、做好新形勢(shì)下人大工作，必須堅(jiān)持三項(xiàng)原則，即必須堅(jiān)持正確的政治方向、民主集中制和走群眾路線、以人為本。

　　 中央9號(hào)文件兩個(gè)部分的內(nèi)容有18條。第一個(gè)部分是進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表的作用，有13條，規(guī)定了五個(gè)方面的具體內(nèi)容：一是保障代表的知情權(quán)，提高代表審議議案、報(bào)告的水平和效能；二是改進(jìn)代表議案工作，提高議案提出和處理的質(zhì)量；三是完善有關(guān)工作制度，提高代表建議提出及處理的質(zhì)量；四是加強(qiáng)和規(guī)范代表在大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)，增強(qiáng)代表活動(dòng)的實(shí)效；五是為代表在大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)提供必要的條件和保障。第二個(gè)部分是加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)的制度建設(shè)，有5條，也規(guī)定了五個(gè)方面的具體內(nèi)容：一是認(rèn)真落實(shí)法律規(guī)定的立法制度，繼續(xù)推進(jìn)立法工作的民主化；二是進(jìn)一步健全監(jiān)督機(jī)制、完善監(jiān)督制度，改進(jìn)和加強(qiáng)監(jiān)督工作；三是規(guī)范專門委員會(huì)的工作制度，發(fā)揮專門委員會(huì)的作用；四是建立和完善若干具體工作制度，促進(jìn)全國(guó)人大常委會(huì)工作的制度化、法制化、規(guī)范化；五是從制度上保證和加強(qiáng)黨對(duì)全國(guó)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。如果說(shuō)，引言中的三項(xiàng)原則是中央9號(hào)文件的靈魂，那么兩個(gè)部分中闡發(fā)的充分發(fā)揮代表作用、加強(qiáng)常委會(huì)制度建設(shè)就是中央9號(hào)文件的兩個(gè)重點(diǎn)。

　　 為了貫徹落實(shí)中央9號(hào)文件，經(jīng)2005年6月17日、8月15日兩次全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議原則同意，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳共配套出臺(tái)了關(guān)于代表的活動(dòng)、議案、建議以及其他方面人大工作的10個(gè)文件，后來(lái)又出臺(tái)了兩個(gè)文件，共12個(gè)配套工作性文件，從工作層面上提出了落實(shí)中央9號(hào)文件的具體措施和辦法。

　　 三、中央9號(hào)文件的意義影響

　　 2005年6月18日的人民日?qǐng)?bào)發(fā)表評(píng)論員文章，認(rèn)為中央9號(hào)文件是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要舉措，對(duì)做好新時(shí)期人大工作具有極為重要的意義。盛華仁副委員長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)后來(lái)在答人民日?qǐng)?bào)記者問(wèn)時(shí)，充分肯定了《若干意見(jiàn)》對(duì)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、做好人大工作的重要意義。中央在轉(zhuǎn)發(fā)《若干意見(jiàn)》的通知中指出，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，是全黨全社會(huì)的共同責(zé)任。中央9號(hào)文件是我國(guó)人民代表大會(huì)制度建設(shè)進(jìn)程中的一件大事，體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)了發(fā)揚(yáng)民主與求真務(wù)實(shí)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了依法辦事和與時(shí)俱進(jìn)的統(tǒng)一。

　　 中央9號(hào)文件實(shí)施后，全國(guó)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)緊密結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)造性地進(jìn)行有益探索，積累了不少好的經(jīng)驗(yàn)，形成了不少好的做法。人大工作出現(xiàn)了四個(gè)“前所未有”，即各級(jí)人大常委會(huì)的代表工作和常委會(huì)制度建設(shè)的重視前所未有、力度前所未有、創(chuàng)新前所未有、實(shí)效前所未有。以中央9號(hào)文件為標(biāo)志，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)代表工作，充分發(fā)揮代表作用，建立健全代表依法履行職責(zé)的各項(xiàng)具體制度，進(jìn)一步增強(qiáng)代表工作和代表活動(dòng)的實(shí)效，已經(jīng)成為全國(guó)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)、人大代表的共識(shí)。各級(jí)人大常委會(huì)的制度建設(shè)也取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，相關(guān)的立法、監(jiān)督制度機(jī)制建立健全，人大專門委員會(huì)工作制度更加規(guī)范，其他若干具體工作制度也不斷建立和完善，切實(shí)保證和加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。這不僅對(duì)全國(guó)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的工作是個(gè)極大的促進(jìn)，從一定意義上也可以說(shuō)翻開(kāi)了嶄新的一頁(yè)。

　　 中央9號(hào)文件的出臺(tái)和實(shí)施還直接促成了2010年代表法的第二次修正。這次修正是為了落實(shí)中央9號(hào)文件和黨的十七大有關(guān)精神，2010年8月和10月十一屆全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)第十六次和第十七次兩次會(huì)議審議后作出的。這次修改代表法是以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照黨的十七大提出的“保障人大代表依法行使職權(quán)，密切人大代表同人民的聯(lián)系”的要求，深入總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是深入總結(jié)中央9號(hào)文件實(shí)施以來(lái)各地好的做法，圍繞支持、規(guī)范和保障各級(jí)人大代表依法履行職責(zé)這個(gè)重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，著力完善制度，充分發(fā)揮代表作用，增強(qiáng)人民代表大會(huì)的生機(jī)和活力，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。修正代表法主要是做加法，由原來(lái)的6章44條增加為52條，并充實(shí)了原有的一些條款，將第五章的章名修改為“對(duì)代表的監(jiān)督”，增加和充實(shí)的內(nèi)容絕大部分來(lái)自中央9號(hào)文件。這次代表法修正的重點(diǎn)是“四個(gè)進(jìn)一步”，即進(jìn)一步明確代表的權(quán)利和義務(wù)、細(xì)化代表的履職規(guī)范、加強(qiáng)對(duì)代表履職的保障、強(qiáng)化對(duì)代表的監(jiān)督。

　　 還記得10年前為紀(jì)念中發(fā)〔2005〕9號(hào)文件10周年，我在中國(guó)人大網(wǎng)上就其中的人大代表工作發(fā)了共計(jì)3萬(wàn)多字的三篇瑣憶文章，分別為《人大代表工作的一份重要指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文獻(xiàn)》《2004年人大代表工作的破題之舉》《2005年全國(guó)人大代表工作若干個(gè)第一次》。

　　 黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度建設(shè)取得了重大歷史性成就。歷盡天華成此景，人間萬(wàn)事出艱辛；回首往事不盡感慨，展望未來(lái)充滿信心。我們紀(jì)念中央9號(hào)文件20周年，就是為了總結(jié)、繼承、完善、提高，在新時(shí)代新征程上更好地發(fā)展全過(guò)程人民民主，堅(jiān)持好、完善好、運(yùn)行好人民代表大會(huì)制度，包括按照習(xí)近平總書記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立70周年大會(huì)上的重要講話中強(qiáng)調(diào)的，必須堅(jiān)持充分發(fā)揮人大代表作用、按照“四個(gè)機(jī)關(guān)”要求加強(qiáng)各級(jí)人大建設(shè)，使人大工作不斷穩(wěn)中求進(jìn)地提高水平和質(zhì)量，為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，為以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)，貢獻(xiàn)智慧和力量。

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