文/蔡錕

　　案件來(lái)源

　　一審：哈爾濱鐵路運(yùn)輸法院（2023）黑7101行初874號(hào)

　　二審：哈爾濱鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2023）黑71行終1355號(hào)

　　裁判要旨

　　政府采購(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)中并未禁止低價(jià)競(jìng)標(biāo)，且在競(jìng)爭(zhēng)性磋商的綜合評(píng)分法中價(jià)格部分采用低價(jià)優(yōu)先。故低價(jià)并非構(gòu)成以不正當(dāng)手段排擠其他供應(yīng)商行為的唯一標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政部門僅以供應(yīng)商出具的書面澄清中自認(rèn)低于市場(chǎng)價(jià)及成本價(jià)，而未對(duì)該報(bào)價(jià)是否低于案涉項(xiàng)目的成本價(jià)進(jìn)行核實(shí)，即得出該供應(yīng)商成交價(jià)明顯低于成本價(jià)、存在惡意低價(jià)競(jìng)標(biāo)的結(jié)論，證據(jù)尚不充分，認(rèn)定事實(shí)不準(zhǔn)確。

　　案件經(jīng)過(guò)

　　案涉項(xiàng)目為某工程采購(gòu)項(xiàng)目，預(yù)算金額為483.45萬(wàn)元，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式采購(gòu)，評(píng)分方法為綜合評(píng)分法。

　　2021年8月24日，黑龍江省某A建筑工程有限公司（以下簡(jiǎn)稱某A公司）以報(bào)價(jià)265.15萬(wàn)元成交。

　　2021年8月30日，排名第二的供應(yīng)商某B公司提交質(zhì)疑函，質(zhì)疑某A公司成交價(jià)低于成本價(jià)。

　　2021年9月6日，針對(duì)某B公司的質(zhì)疑事項(xiàng)，某市采購(gòu)中心組織原磋商小組進(jìn)行復(fù)審。在復(fù)審中，某A公司的代理人提交了《政府采購(gòu)書面澄清單》，針對(duì)某工程采購(gòu)項(xiàng)目第二次報(bào)價(jià)的10項(xiàng)讓利內(nèi)容進(jìn)行了說(shuō)明。據(jù)該澄清單記錄，某A公司通過(guò)10項(xiàng)價(jià)格讓利，組成該項(xiàng)目二次報(bào)價(jià)，二次報(bào)價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)及成本價(jià)，某A公司承諾按中標(biāo)價(jià)格完成該項(xiàng)目的工作內(nèi)容。同日，原磋商小組出具復(fù)核意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)《中華人共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第二條規(guī)定，某B公司質(zhì)疑成立，故取消某A公司中標(biāo)資格，確定某B公司為成交供應(yīng)商。

　　2023年2月15日，某市財(cái)政局在開(kāi)展某市政府采購(gòu)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)整治工作中，認(rèn)為某A公司在某工程項(xiàng)目的磋商中涉嫌成交價(jià)低于成本價(jià)，存在惡意低價(jià)競(jìng)標(biāo)的行為，對(duì)某A公司進(jìn)行立案調(diào)查。

　　2023年2月28日，某A公司代理人孟某某在某市財(cái)政局實(shí)施的調(diào)查詢問(wèn)中不承認(rèn)某A公司的二次報(bào)價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)及成本價(jià)。

　　2023年3月24日，某市財(cái)政局召開(kāi)行政處罰聽(tīng)證會(huì)。在此次聽(tīng)證會(huì)上，評(píng)審專家稱某A公司的第二次報(bào)價(jià)是否低于成本價(jià)無(wú)法核實(shí)，且質(zhì)疑復(fù)審結(jié)論主要基于某A公司的自認(rèn)。

　　2023年5月9日，某市財(cái)政局作出《行政處罰決定書》。經(jīng)審查案涉項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件、響應(yīng)文件、某A公司《政府采購(gòu)書面澄清單》、政府采購(gòu)質(zhì)疑項(xiàng)目專家復(fù)審會(huì)議記錄、調(diào)查詢問(wèn)筆錄等證據(jù)，發(fā)現(xiàn)某A公司在參加案涉項(xiàng)目磋商過(guò)程中，被質(zhì)疑成交價(jià)明顯低于成本價(jià)，存在惡意低價(jià)競(jìng)標(biāo)行為。經(jīng)原磋商小組復(fù)審，認(rèn)定該質(zhì)疑成立。據(jù)此，某市財(cái)政局認(rèn)定某A公司的行為違反了《政府采購(gòu)法》第二條、第七十七條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，構(gòu)成采取不正當(dāng)手段排擠其他供應(yīng)商的違法行為。依據(jù)《政府采購(gòu)法》第七十七條第一款第二項(xiàng)，決定對(duì)某A公司作出采購(gòu)金額8‰的罰款，同時(shí)列入政府采購(gòu)供應(yīng)商不良記錄名單，3年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)的行政處罰。

　　某A公司不服《行政處罰決定書》，向一審法院提起行政訴訟。

　　法院觀點(diǎn)

　　關(guān)于某A公司參加磋商行為是否應(yīng)予處罰問(wèn)題，《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）第二十四條第四款、第六款規(guī)定，綜合評(píng)分法中的價(jià)格分統(tǒng)一采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算……項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中，不得去掉最后報(bào)價(jià)中的最高報(bào)價(jià)和最低報(bào)價(jià)。

　　一審法院哈爾濱鐵路運(yùn)輸法院認(rèn)為：本案中，案涉工程的采購(gòu)活動(dòng)采用的是競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，評(píng)分方法為綜合評(píng)分法。在案涉行政處罰案件辦理中，某市財(cái)政局認(rèn)定某A公司存在采取不正當(dāng)手段排擠其他供應(yīng)商的行為系惡意低價(jià)投標(biāo)。但政府采購(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)中并未對(duì)“低價(jià)”行為有禁止性條款，且在競(jìng)爭(zhēng)性磋商的綜合評(píng)分法中價(jià)格部分采用低價(jià)優(yōu)先。因此，“低價(jià)”并不構(gòu)成采取不正當(dāng)手段排擠其他供應(yīng)商的行為。在行政處罰中的證據(jù)亦無(wú)法證明該公司存在“惡意”的主觀因素，該公司成交后，其他供應(yīng)商對(duì)其成交結(jié)果提出質(zhì)疑。原磋商小組對(duì)質(zhì)疑進(jìn)行復(fù)審，認(rèn)定該公司參加磋商“非有償”及其在書面澄清中自認(rèn)低于市場(chǎng)價(jià)及成本價(jià)，得出質(zhì)疑成立的結(jié)論。該結(jié)論不足以認(rèn)定某A公司低價(jià)行為存在主觀惡意，因此某市財(cái)政局對(duì)某A公司的處罰證據(jù)不足。

　　另外，《政府采購(gòu)法》第二條第四款規(guī)定：“本法所稱采購(gòu)，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買、租賃、委托、雇用等。”該條款僅是對(duì)“采購(gòu)”在《政府采購(gòu)法》中的定義，不能以此評(píng)價(jià)某A公司的行為是否應(yīng)予處罰，某A公司在此次采購(gòu)活動(dòng)中報(bào)價(jià)265.15萬(wàn)元并非無(wú)償，某市財(cái)政局作出的《行政處罰決定書》認(rèn)為某A公司違反《政府采購(gòu)法》第二條，系適用法條不準(zhǔn)確。

　　綜上，一審法院判決撤銷了某市財(cái)政局作出的《行政處罰決定書》。

　　某市財(cái)政局不服，向哈爾濱鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院提起上訴。

　　二審法院哈爾濱鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院認(rèn)可一審法院的查明事實(shí)和結(jié)論意見(jiàn)，同時(shí)進(jìn)一步指出：本案中，某市財(cái)政局系根據(jù)某A公司出具的《政府采購(gòu)書面澄清單》，認(rèn)定該公司本次成交價(jià)除去成本之外的價(jià)格已無(wú)盈利空間，并根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條的規(guī)定，認(rèn)定某A公司的低價(jià)競(jìng)標(biāo)行為存在主觀惡意。但從在案證據(jù)及已查明的事實(shí)來(lái)看，某A公司已對(duì)其第二次報(bào)價(jià)的讓利情況進(jìn)行了說(shuō)明，某市財(cái)政局未對(duì)該報(bào)價(jià)是否低于案涉項(xiàng)目的成本價(jià)進(jìn)行核實(shí)，亦未提交證據(jù)證實(shí)該報(bào)價(jià)是否已無(wú)盈利空間。而政府采購(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)中并未禁止“低價(jià)”競(jìng)標(biāo)，且在競(jìng)爭(zhēng)性磋商的綜合評(píng)分法中價(jià)格部分采用低價(jià)優(yōu)先。故“低價(jià)”并非構(gòu)成以不正當(dāng)手段排擠其他供應(yīng)商的行為的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

　　同時(shí)，對(duì)于某市財(cái)政局提出的根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）第六十條規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說(shuō)明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理。某A公司的低價(jià)競(jìng)標(biāo)行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為存在主觀惡意的主張。經(jīng)查，該規(guī)定中對(duì)于報(bào)價(jià)明顯低于其他投標(biāo)人的報(bào)價(jià)構(gòu)成惡意競(jìng)標(biāo)的，需要以該報(bào)價(jià)有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約為前提。從聽(tīng)證會(huì)筆錄內(nèi)容來(lái)看，某A公司已提交案涉項(xiàng)目第二次總價(jià)報(bào)價(jià)清單（共二冊(cè)）及清單報(bào)價(jià)說(shuō)明。而某市財(cái)政局僅是要求其于聽(tīng)證會(huì)后提交該證據(jù)核實(shí)制作的證據(jù)材料，對(duì)于某A公司的低價(jià)報(bào)價(jià)是否可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的相關(guān)情況未予核查，且在二審審理過(guò)程中，某市財(cái)政局自認(rèn)，其僅依據(jù)某A公司在《政府采購(gòu)書面澄清單》中自認(rèn)該公司第二次報(bào)價(jià)低于市場(chǎng)及成本價(jià)，就認(rèn)定該公司存在主觀惡意。因此，某市財(cái)政局的證據(jù)并不充分，且亦不符合前述87號(hào)令的相關(guān)規(guī)定，故對(duì)某市財(cái)政局的該主張，二審法院不予支持。

　　綜上，二審法院判決駁回了某市財(cái)政局的上訴，維持一審判決。

　　要點(diǎn)分析

　　低于成本價(jià)投標(biāo)，顧名思義，規(guī)制的是在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的投標(biāo)人低價(jià)投標(biāo)行為。那么，在未采用招標(biāo)投標(biāo)方式進(jìn)行的政府采購(gòu)活動(dòng)中，該規(guī)定是否有適用必要和空間？以及在具備哪些證據(jù)的情況下方能證明該行為的成立？前述案例給出了可參考的指引。

　　政府采購(gòu)非依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式

　　政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目，是我國(guó)《政府采購(gòu)法》與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）發(fā)生選擇適用的重要情形，也是兩法產(chǎn)生紐帶關(guān)系的重要原因。

　　《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定，政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。而《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》）第七條第一款則進(jìn)一步明確，政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購(gòu)的，適用《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例。

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定，在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法。該法第三條明確了依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的范圍，《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國(guó)家發(fā)展改革委令第16號(hào)）及《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2018〕843號(hào)）則對(duì)這一范圍進(jìn)行了細(xì)化。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》）第八十三條指出，政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)貨物、服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)另有規(guī)定的，從其規(guī)定，進(jìn)一步明確了《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)貨物、服務(wù)時(shí)的優(yōu)先適用原則。

　　根據(jù)上述規(guī)定可見(jiàn)，政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，采取的是《招標(biāo)投標(biāo)法》優(yōu)先適用的原則。即如果政府采購(gòu)的工程建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定屬于依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，則必須進(jìn)行招標(biāo)并適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。如果政府采購(gòu)的工程建設(shè)項(xiàng)目并非依法必須招標(biāo)項(xiàng)目，但是根據(jù)中央及各地方的“集中采購(gòu)目錄與限額標(biāo)準(zhǔn)”，屬于限額標(biāo)準(zhǔn)以上必須采用招標(biāo)方式采購(gòu)的話，則也應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。對(duì)于政府采購(gòu)的工程建設(shè)項(xiàng)目并非依法必須招標(biāo)項(xiàng)目，且也不屬于限額標(biāo)準(zhǔn)以上必須采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，則采購(gòu)人是可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇不同的采購(gòu)方式的，競(jìng)爭(zhēng)性磋商也是可選采購(gòu)方式之一。而前述案例恰屬于這一情形。

　　政府采購(gòu)活動(dòng)中，關(guān)于低于成本價(jià)投標(biāo)的既有規(guī)定

　　在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于低于成本價(jià)投標(biāo)的規(guī)制要求很明確?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三十三條規(guī)定，“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)”。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十一條第五項(xiàng)規(guī)定，投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。

　　但在政府采購(gòu)領(lǐng)域，《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中并沒(méi)有直接關(guān)于“低于成本價(jià)投標(biāo)”的規(guī)制內(nèi)容。

　　在2004年財(cái)政部頒布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）中，曾出現(xiàn)過(guò)關(guān)于“低于成本”的表述。不過(guò)，2017年財(cái)政部修訂該辦法并頒布87號(hào)令時(shí)，將“低于成本”的表述予以刪除。

　　當(dāng)前，在政府采購(gòu)領(lǐng)域，起到規(guī)制“低于成本價(jià)投標(biāo)”效果的規(guī)定系87號(hào)令第六十條的“異常低價(jià)投標(biāo)”，即投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，被認(rèn)為屬于異常低價(jià)，投標(biāo)人對(duì)此種情況下其報(bào)價(jià)的合理性負(fù)有證明義務(wù)。

　　在具有競(jìng)爭(zhēng)性的非招標(biāo)采購(gòu)方式中，“低于成本價(jià)響應(yīng)”同樣具有適用空間和處罰必要

　　《政府采購(gòu)法》第三條明確，公平競(jìng)爭(zhēng)原則是政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的重要原則之一；該法第二十五條第一款則進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，政府采購(gòu)當(dāng)事人不得以任何手段排斥其他供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)；在《法律責(zé)任》章節(jié)，該法第七十七條第一款第二項(xiàng)明確規(guī)定，政府采購(gòu)活動(dòng)中，供應(yīng)商采取不正當(dāng)手段詆毀、排擠其他供應(yīng)商的，會(huì)面臨罰款、列入不良行為記錄名單甚至吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等行政處罰。在前述案例中，某市財(cái)政局也是基于該條罰則對(duì)某A公司作出處罰決定的。

　　根據(jù)前述規(guī)定可見(jiàn)，之所以通過(guò)設(shè)立《政府采購(gòu)法》的形式對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)予以規(guī)制，其重要目的就是希望通過(guò)良好有序的競(jìng)爭(zhēng)，提升政府采購(gòu)的質(zhì)效，確保采購(gòu)人能夠在有限的預(yù)算中選擇最優(yōu)質(zhì)的供應(yīng)商和最優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。因此，充分的競(jìng)爭(zhēng)是政府采購(gòu)活動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要方式。也正是基于保障充分競(jìng)爭(zhēng)的要求，在政府采購(gòu)中，如果有供應(yīng)商以低于其個(gè)別成本的方式報(bào)價(jià)參與，不僅其報(bào)價(jià)不具有可持續(xù)性，而且很有可能影響合同履行以及產(chǎn)品質(zhì)量，這一情況會(huì)構(gòu)成對(duì)其他供應(yīng)商的排擠，破壞有序競(jìng)爭(zhēng)、充分競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)秩序。

　　綜上所述，對(duì)于具有競(jìng)爭(zhēng)性的非招標(biāo)采購(gòu)方式，如競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等，在對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性的保障上也應(yīng)當(dāng)適用與招標(biāo)一樣的標(biāo)準(zhǔn)。故筆者認(rèn)為，如前述案例一般，在采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的采購(gòu)項(xiàng)目中，“低于成本價(jià)響應(yīng)”同樣具有適用空間和處罰必要，且在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上可以參考87號(hào)令的“異常低價(jià)投標(biāo)”以及招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域中的“低于成本價(jià)投標(biāo)”。

　　僅憑自認(rèn)不足以認(rèn)定“低于成本價(jià)投標(biāo)”或“低于成本價(jià)響應(yīng)”的行為成立，尚需有充分的證據(jù)形成證據(jù)鏈支持

　　對(duì)“低于成本價(jià)投標(biāo)”或“低于成本價(jià)響應(yīng)”行為予以處罰，其前提條件就是該行為的成立，而這又與行政處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)采信問(wèn)題密切相關(guān)。那么，在僅有被處罰供應(yīng)商單方自認(rèn)的情況下，能否僅憑該自認(rèn)便認(rèn)定該行為成立并實(shí)施處罰呢？答案是否定的。在行政處罰中，被處罰人的自認(rèn)，在證據(jù)類型中屬于“當(dāng)事人陳述”的范疇，與刑事處罰中犯罪嫌疑人的“口供”存在相似之處。

　　關(guān)于單獨(dú)口供能否定罪，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）已給出了明確的標(biāo)準(zhǔn)?！缎淌略V訟法》第五十五條規(guī)定，只有被告人供述，沒(méi)有其他證據(jù)的，不能認(rèn)定被告人有罪和處以刑罰；沒(méi)有被告人供述，證據(jù)確實(shí)、充分的，可以認(rèn)定被告人有罪和處以刑罰。也就是說(shuō)，口供既非犯罪事實(shí)的充分條件，也非必要條件——當(dāng)其他證據(jù)能夠形成證據(jù)鏈的，沒(méi)有口供也能定罪，當(dāng)沒(méi)有其他證據(jù)形成證據(jù)鏈的，即便有口供也不能定罪。

　　在行政處罰中，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）并沒(méi)有對(duì)僅有當(dāng)事人陳述的情況下能否認(rèn)定違法事實(shí)成立作出直接的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）及其司法解釋，以及《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》中也沒(méi)有直接表述。但是，行政處罰中僅有當(dāng)事人陳述的情況，與刑事處罰僅有犯罪嫌疑人口供的情況，在適用標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)當(dāng)是一致的。

　　首先，從舉證責(zé)任層面來(lái)看，行政處罰作為對(duì)當(dāng)事人施加重大不利后果的負(fù)擔(dān)型行政行為，本質(zhì)上是公權(quán)力對(duì)私行為的深度干預(yù)。因此，從證明行為正當(dāng)性及合法性的角度，應(yīng)當(dāng)由作出公權(quán)行為，即作出處罰決定的處罰機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。《行政訴訟法》第三十四條對(duì)此已有明確規(guī)定。而舉證責(zé)任的制度效果，是指當(dāng)待證事實(shí)不能成立或者真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，應(yīng)當(dāng)由承擔(dān)舉證責(zé)任的主體負(fù)擔(dān)舉證不能的法律后果。因此，在行政處罰中，在僅有當(dāng)事人陳述而無(wú)其他證據(jù)佐證的情況下，一旦當(dāng)事人推翻之前的供述，那違法行為是否成立會(huì)立即陷入真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)中，行政機(jī)關(guān)必然要承擔(dān)不利后果。

　　其次，就證明標(biāo)準(zhǔn)而言，《行政訴訟法》第六十九條明確規(guī)定，行政行為證據(jù)確鑿是該行為獲得法院認(rèn)可的前提要件。而《行政處罰法》第四十條強(qiáng)調(diào)，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)；違法事實(shí)不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰。因此，作為對(duì)當(dāng)事人權(quán)益侵害極大的行政處罰行為，在實(shí)踐中的證明標(biāo)準(zhǔn)上，采取的是近似于刑事的排除合理懷疑，至少也應(yīng)是高度蓋然性的證明標(biāo)準(zhǔn)。在這一標(biāo)準(zhǔn)下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)能夠?qū)⑺鸭降淖C據(jù)形成證據(jù)鏈來(lái)證明違法事實(shí)的成立。而在僅有當(dāng)事人自認(rèn)這一孤證的情況下，顯然不足以形成證據(jù)鏈，更不足以構(gòu)成證據(jù)確鑿，其所證明的事實(shí)極易被推翻或打破。

　　綜上，具體到“低于成本價(jià)投標(biāo)”或“低于成本價(jià)響應(yīng)”的行為，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)有充分的證據(jù)形成證據(jù)鏈來(lái)證明供應(yīng)商的報(bào)價(jià)不僅是低價(jià)，而且這一低價(jià)顯著低于其個(gè)別成本。否則，就會(huì)承擔(dān)舉證不能的法律風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致處罰決定因證據(jù)不足而被撤銷。

　　在前述案例中，某市財(cái)政局也正是因?yàn)閮H依據(jù)某A公司關(guān)于其低價(jià)響應(yīng)的自認(rèn)即作出處罰決定，而并未對(duì)該低價(jià)是否事實(shí)上確實(shí)可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約，即事實(shí)上是否低于其個(gè)別成本進(jìn)行核查。最終，在訴訟過(guò)程中，因某A公司推翻其自認(rèn)，導(dǎo)致證據(jù)鏈斷裂，該處罰決定被兩級(jí)法院以“孤證定案”為理由予以撤銷。

　　（作者系北京市道可特律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、律師）

　　責(zé)編：辛美玉；編輯：張曼琳

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