治理總是隨著時代的發(fā)展變化而不斷發(fā)展的。從近現代社會發(fā)展歷史看，治理總是隨著經濟社會的發(fā)展和技術的革新而不斷變化的。從時間上看，十八世紀工業(yè)革命帶動了生產分工的專業(yè)化和生產的規(guī)?；?，為適應這種現代工業(yè)生產組織方式，科層式組織管理方式應運而生；當今互聯網革命的興起，又有了自主治理、協商治理等多元化趨向。從空間上看，世界各國在本國經濟社會發(fā)展的特定歷史階段，都采取了與之相適應的治理理念和治理手段。當前，隨著信息技術的迅猛發(fā)展，機器人、無人機等新產品不斷升級，迭代速度原來越快；電子商務、網約車、個性化定制等新模式不斷涌現，人類生產生活方式發(fā)生巨大改變；共享經濟、云制造、互聯網金融等新業(yè)態(tài)不斷發(fā)展，數字經濟正在重塑整個社會生態(tài)，并成為國民經濟的重要組成部分。但在數字經濟如火如荼發(fā)展的同時，諸如隱私保護、網絡安全、產權保護、消費者維權、行業(yè)壟斷等問題不斷涌現和放大，現有監(jiān)管方式已無法有效對數字經濟進行治理，與數字經濟發(fā)展相適應的治理體系建設嚴重滯后，亟待從理論和實踐上分析構建數字經濟治理模式及其路徑。

　　邏輯起點：防范和化解數字經濟風險

　　目前，國內外圍繞公共治理、公共管理的邏輯基礎有較多的研究，一些學者的研究把經濟治理作為公共治理的一部分，認為經濟治理的邏輯基礎近似于公共治理的邏輯基礎。比較有代表性的一種觀點認為，經濟治理的邏輯起點是公共經濟風險。當個體經濟活動由于各種原因形成個體經濟風險，個體經濟風險發(fā)生連鎖反應或累積到一定程度時，就會給產業(yè)經濟、區(qū)域經濟等宏觀經濟帶來影響和破壞，個體經濟風險就會轉化為公共經濟風險。經濟治理的主要目的，就是通過多主體的聯合，防范和化解公共經濟風險。

　　數字經濟治理是經濟治理的重要組成部分，數字經濟治理的目的也是防范和化解數字經濟風險，其邏輯起點就是數字經濟風險。這與經濟治理具有一定的相似性，都把經濟風險作為邏輯起點。但不同的是，數字經濟并不特別強調公共風險和個人風險。傳統(tǒng)經濟治理的邏輯起點之所以強調公共經濟風險，是因為個體經濟風險的傳播速度和傳播力度往往沒有那么強烈，很多個體經濟風險都被化解在一定范圍之內，如果經濟風險沒有集聚成一定力量或造成一定影響，就沒必要上升到經濟治理的高度。而數字經濟由于信息傳播快、融合性強、影響力大、自身發(fā)展變化快等原因，往往個體風險會被迅速放大和傳播，造成公共恐慌和公共風險，因此即使個體的數字經濟風險也必須盡快回應。

　　比如，接連發(fā)生在2018年5月、8月的女乘客搭乘滴滴順風車被害事件，雖然只是個體事件，但事件通過網絡迅速傳播和發(fā)酵，并暴露出有關滴滴平臺實際駕駛員與注冊信息不符、沒有嚴格履行對駕駛員的夜間審核機制、對乘車人的隱私保護不夠、滴滴平臺對投訴信息處置不力等隱患，個體風險迅速擴大為網約車平臺的公共風險，也直接觸發(fā)了數十家監(jiān)管部門對企業(yè)進駐式檢查、網約車平臺企業(yè)出臺整改措施、加強行業(yè)企業(yè)自治的治理措施等。因此，這里強調數字經濟治理的邏輯起點是數字經濟風險。

　　治理困境：傳統(tǒng)政府監(jiān)管已不適應對數字經濟的治理

　　既然數字經濟治理的邏輯起點是化解數字經濟風險，那么治理水平的高低則直接關系到風險的預防和化解。當前，政府仍然是數字經濟治理超級主體，然而數字經濟的治理是一個綜合性的過程，涉及多元主體的利益訴求，將產生復雜的體系化影響。政府盡管是一種由全體公民權力讓渡而形成的抽象主體，但其具體運行卻由知識范疇帶指向性、理性存在嚴重局限的行政人員個體所掌控，往往既缺乏對新趨勢、新變化的了解，也更傾向于維護政府原有的利益。

　　此時，如行業(yè)、公眾等體系內利害關系人參與的程度不足，必然不利于規(guī)制的綜合性與完整性，從而使規(guī)范體系自身存在不協調，反過來也降低了規(guī)制中政府的問責性和回應性。此外，政府對經濟事務的監(jiān)管理念和監(jiān)管方式大多是基于傳統(tǒng)經濟模式設計的，但這些監(jiān)管理念和監(jiān)管手段表現為越來越難以適應對數字經濟的監(jiān)管。傳統(tǒng)上依靠政府監(jiān)管人員的以線下監(jiān)管為主的監(jiān)管方式，不僅要付出極大的人力、物力、財力和時間成本，而且很難對體量大、變化快、技術性強的數字經濟進行全面有效監(jiān)控。

　　第一，多元主體利益協調難題。數字經濟不同于其他經濟形態(tài)，具有典型的“多重性”特點。數字經濟面對的利益相關者數量更龐大，類型也更復雜，協調和治理的難度也更復雜。以網約車為例，單一的網約車公司所包含的直接利益相關者就有企業(yè)員工、股東、數量龐大的注冊駕駛員以及廣大乘客，間接利益相關者還有其他網約車公司、傳統(tǒng)出租車企業(yè)，即便不乘坐網約車的人也可能受網約車的干擾而成為利益相關者。而這些眾多利益相關者之間往往存在利益沖突，化解沖突矛盾的最好方法就是在基于共同價值理念的基礎上，吸納利益相關方共同協商、共同行動，讓各利益相關方在參與治理的過程中實現自身目標價值。因此，數字經濟治理要面對多利益主體的訴求，這就決定了政府要傾聽、采納、收集多方意見，照顧多方利益。

　　第二，技術監(jiān)管難題。數字經濟是伴隨互聯網、云計算、大數據、人工智能等新一代信息技術的發(fā)展而產生的新經濟業(yè)態(tài)，是一種知識、技術、人才密集型的經濟模式。目前政府的監(jiān)管工具、監(jiān)管手段、監(jiān)管人員已基本適應了對傳統(tǒng)經濟的監(jiān)管，但在面對數字經濟監(jiān)管時突出表現為技術手段和人員知識結構的不足。

　　第三，信息獲取難題。政府和數字經濟企業(yè)之間存在嚴重的信息不對稱，在沒有企業(yè)的積極有效配合下，政府在執(zhí)法過程中由于信息不足、信息獲取難等原因很難有效開展監(jiān)管活動，這也是在實際治理中要加強信息公開與信息共享重要意義所在。政府對數字經濟企業(yè)的監(jiān)管，首要的是能夠在需要的時候，獲取必要的用戶數據和運行數據。離開了數據的支持，也就失去了監(jiān)管的基礎。解決信息不對稱問題和實現政府與企業(yè)之間信息的有效銜接，直接關系到政府監(jiān)管政策的效力。

　　第四，治理成本難題。數字經濟是技術密集型行業(yè)，高效精準的監(jiān)管需要以數據為基礎，以數字技術為手段，以與之相適應的人才為保障，但政府建立體系完備的監(jiān)管體系需要大量的時間成本和財務成本。同時，數字經濟發(fā)展變化快，與之相適應的治理體系也必須隨之進行變化，在現有政府管理體制下，這一點也很難做到。

　　圖1 順應經濟發(fā)展規(guī)律，提升綜合國力的客觀需要。來源：根據網絡公開資料整理

　　第五，人員和機構難題。數字經濟是一種全新的經濟形態(tài)，對行業(yè)從業(yè)人員的綜合能力要求較高，而且數字經濟的快速發(fā)展也使得該行業(yè)的薪酬水平整體上高于傳統(tǒng)行業(yè)。而政府監(jiān)管機構一般屬于行政編制或經授權的事業(yè)單位或人民團體，受制于既定的薪酬體系、招聘流程和人事制度，政府機構很難從市場上招聘到合格的專業(yè)技術人才，而現有的工作人員由于專業(yè)知識以及對相關問題的認知度有限，無法跟上數字經濟的發(fā)展，更難談有效的監(jiān)管。此外，政府對數字經濟的監(jiān)管分工主要還是基于對傳統(tǒng)經濟分工的延伸，職能、資金和技術分散在政府各個機構，難以互通和整合，無法發(fā)揮監(jiān)管合力。

　　動力引擎：數字經濟治理需要多元主體參與

　　數字經濟是基于互聯網等現代信息技術對資源分配、生產和消費為主的經濟形式，也是后工業(yè)社會信息價值取代工業(yè)價值在經濟增長中居主導地位的網絡化經濟活動。數字經濟治理，不能再簡單地理解為單邊形式的管理，特別是不能簡單理解成政府機構的管理。數字經濟有其自身的發(fā)展特點，也同樣存在著不可回避的問題。解決數字經濟發(fā)展難題，需要充分考慮數字經濟自身特征，發(fā)揮多方合作、協同共治的作用，推動數字經濟走向協同治理。

　　第一，數字經濟的創(chuàng)新性需要多元共治。數字經濟對創(chuàng)新的要求超過以前任何經濟形態(tài)，它不僅需要技術上的創(chuàng)新，更需要管理、觀念和制度上的創(chuàng)新。從網格化管理到平臺經濟監(jiān)管的新管理模式的出現，都是信息技術發(fā)展到一定階段后，治理觀念和治理模式的創(chuàng)新。

　　此外，數字經濟發(fā)展變化快，任何組織、個人都無法準確預測和判斷數字經濟的走向和未來，因此在政策出臺、措施修復等方面要能體現靈活快速的特點，跟上數字經濟快速發(fā)展的步伐。數字經濟還具有開放性特征。一方面，互聯網的開放性是與生俱來的，它將所有經濟活動的主體、類型、信息等都向社會開放，便于各方了解信息、參與治理；另一方面，互聯網的容納力又是無限的，輔之技術的發(fā)展能夠創(chuàng)造出難以想象的經濟空間。傳統(tǒng)政府監(jiān)管在面對數字經濟創(chuàng)新發(fā)展的不可預測性和巨大的開放性時，無論是從治理力量投入、治理手段使用、還是治理模式更新上，根本無法適應數字經濟的快速發(fā)展，必須依靠企業(yè)和其他社會力量協同進行治理。

　　第二，數字經濟的虛擬性需要多元共治。數字經濟最重要的生產資料和生產產品是數字，而數字具有不可觀測、不具排他性等特點，這給傳統(tǒng)政府監(jiān)管帶來很大的挑戰(zhàn)。從產權理論來看，數字經濟是建立在數字和信息技術基礎之上的虛擬經濟，更多是以數字或數字集的形式出現，而且很多數字是經過撮合加工后的數據，很難確切的明確其歸屬，這也為政府監(jiān)管帶了很多困難。

　　因此，數字經濟治理更多時候要基于數字經濟企業(yè)提供的信息，需要企業(yè)等主體協同合作、參與治理，才能確保治理效果。

　　第三，數字經濟的跨界性需要多元共治。數字經濟跨越了傳統(tǒng)國界、地界的地域限制和業(yè)界的行業(yè)限制，更方便、更快捷地實現了經濟活動的跨界交易和結合。數字經濟的發(fā)展無邊界性與政府治理的對象有限性形成了天然的矛盾。面對數字經濟時代市場行為跨越時空、跨界融合的發(fā)展新形勢，亟須加快政府機構改革，推動從按照區(qū)域和職能分工治理向多方合作共治轉變，構建起服務高度整合、信息加速匯聚、業(yè)務協同聯動的治理機制。一方面，加快跨部門業(yè)務流程優(yōu)化和前后對接，推動政務數據資源跨部門、跨層級、跨區(qū)域無縫即時流動，形成分工明確、溝通順暢、齊抓共管的聯動機制。另一方面，加快構建大系統(tǒng)、大平臺、大數據，推動共建共享和集約建設，促進信息共享和業(yè)務協同，提升協同治理和服務能力。

　　第四，數字經濟的“平臺”特性需要多元協同治理。數字經濟的最大特征體現為平臺化的生態(tài)系統(tǒng)，通過平臺將數量眾多的市場和社會主體聚合在一起，采用數字技術促進主體的互動溝通。平臺經濟主要表現為特定市場被少數“巨無霸”平臺企業(yè)所壟斷，外部力量很難介入。在這種情況下，市場表現出來的信息往往失真，市場無形的手作用難以有效地發(fā)揮，而作為監(jiān)管的有形手也難以實時對平臺經濟進行穿透式管理。

　　因此，平臺特性所蘊藏的風險給數字經濟治理帶來新要求。一是政府依靠自身力量根本無法對平臺上的海量信息進行查看、篩選、核實，也無法對平臺上的各種創(chuàng)新行為實施有預見性的監(jiān)管行為，必須要依靠平臺企業(yè)的力量以及其他市場主體的參與。二是在傳統(tǒng)經濟中，市場主體是供需兩方，政府監(jiān)管也只需盯住經營主體即可。而在平臺經濟中，平臺企業(yè)成為第三方主體，主要為眾多供需者提供撮合交易，這就要求平臺企業(yè)要承擔一定的主體責任，要發(fā)揮好企業(yè)自治的作用，協同做好相關經濟活動監(jiān)管。

　　第五，數字經濟的全球化需要多方協同治理。數字經濟所依賴的互聯網體系可以把空間地理因素對經濟活動的制約降低到最小限度，使之更具有全球一體化的特點，因此加強國際合作、促進技術標準統(tǒng)一是數字經濟治理的必然趨勢。數字經濟最大的特點之一就是流動性，這種流動是即時到達、不可視、跨國界的，這就要求各國必須聯手推動數字經濟治理。

　　比如，在相關國際組織和有關政府推動下，逐步形成應對跨國避稅的有效機制、在鼓勵創(chuàng)新和保護知識產權擁有者之間取得平衡的知識產權保護機制、在數字經濟主體自然壟斷性和維護當地公平合理市場秩序之間取得平衡的市場管理機制等，只有各國和各國際組織加強合作，才能實現數字經濟的有效治理。

　　路徑選擇：數字經濟協同治理的內在邏輯和關鍵要素

　　數字經濟治理的內在核心是要有具體的治理理論為指導，外在表現為要有與之相適應的治理模式。治理包括協商治理、協作治理、合作治理等多種治理理論和模式，各種治理理論和模式都有其自身的特點和優(yōu)缺點。當前，數字經濟已成為國民經濟的主要組成部分，推動數字經濟發(fā)展，實現數字經濟善治，必須在尊重數字經濟特征的前提下，以問題為導向，加大數字經濟協同治理力度，破解制約數字經濟發(fā)展的治理難題。

　　第一，協同治理是傳統(tǒng)管理模式的繼承的超越。聯合國全球治理委員會指出，治理是“各種公共和私人機構管理共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和，并且采取聯合行動使之得以持續(xù)的過程”。一是協同治理與傳統(tǒng)管理相比，涵蓋主體不同。一般來講，管理的主體主要強調的是具有公權力的國家機關、政府機構或經政府授權的其他機構，這些機構的管理權往往是通過法律法規(guī)或行政命令的方式得以明確的。治理的主體則更加廣泛，一般來講既包括公權力機構，也包括各類企業(yè)、社會組織和公民個體。二是協同治理與傳統(tǒng)管理相比，權威來源不同。公權力機構，或者說政府機構的管理權來自法定授權，盡管從政治制度和法律文本的角度上講政府的權力來自人民賦予，但這種權力的賦予畢竟是間接的，社會組織和人民很難感受到，也無法親身參與治理。而協同治理則是由是企業(yè)和公民直接行使治理權。三是協同治理與傳統(tǒng)管理相比，運作方式不同。傳統(tǒng)管理體現的是權力的單向下達、強制執(zhí)行、剛性效力，妥協、協商、回旋的空間相對較小，管理對象有時很難接受，管理的效果也常常受到質疑。而協同治理更多體現的是復合性、合作性，是偏柔性的，因而治理的合理性和有效性往往更容易被大家所認同。

　　第二，協同治理模式可以有效防范數字經濟風險。一是數字經濟治理以防范和化解數字經濟風險為目標。發(fā)動多元社會主體共同參與治理，根本目的就是確保數字經濟健康發(fā)展。數字經濟風險由于具有信息傳播快、涉及用戶數量多、數字經濟企業(yè)體量大的特征，某種程度上體現出公共經濟風險屬性特征，而政府又是化解、處置公共經濟風險的主導者。因此，建立政府主導、其他主體協同參與的數字經濟風險防范和化解機制具有合理性。二是數字經濟治理的多方“協同性”提高了風險應對水平。協同治理下的協同行動、聯合行動匯聚了多方智力和力量，較之政府單獨決策和執(zhí)行，其決策更具科學性和執(zhí)行力，也有效調動了全社會的積極性，用全社會之“長”補自身治理之“短”，從而提高了應對數字經濟風險的能力和水平。三是數字經濟風險的治理效果在“多方”框架下由集體共同認定。一般來說，社會對某種風險的感知一定程度上來自社會成員的集體認知，雖然數字經濟是新生事物，但采用協同治理模式能夠吸收社會各方參與，既能讓全社會意識到數字經濟的潛在風險，又能使得治理成效被大多數社會成員所接受。

　　第三，協同治理是數字經濟治理的必然趨勢?；ヂ摼W治理的目標是在促進互聯網健康發(fā)展的同時，又不阻礙其創(chuàng)新性。因此，對以互聯網為代表的數字經濟的治理必須契合數字經濟的屬性，否則不但難以達到良好的治理效果，還會抑制數字經濟的發(fā)展。特別是隨著信息技術的發(fā)展和應用，人的思想認識、社會關系都發(fā)生了較大的變化，相應的治理手段也要適應這種變化。數字經濟建立在現代信息技術基礎之上，而這些技術的最大特征就是“去中心化”。這種“新的信息技術釋放了網絡的力量，并使權力分散了，事實上打破了單向結構和垂直的官僚監(jiān)控的中央集權的邏輯”。在數字經濟世界里，身份多樣的各類主體平等、自由的活躍在網絡平臺上，相互對話、協作、溝通，也相互競爭，形成共同處理公共事務的新格局。一方面，政府主體依然具有法律授予的權威的治理權力，具有制定數字經濟相關法律法規(guī)、提出行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、指導行業(yè)產業(yè)發(fā)展等方面的職責和力量，呈現出政府主導、自上而下的治理特征；另一方面，各類社會力量包括企業(yè)、社會組織和個人等也積極的參與數字經濟治理，他們具有協調各方關系、調節(jié)和化解社會矛盾、提供專業(yè)技術支持等方面的天然優(yōu)勢，呈現出自下而上的治理特征。非政府主體是數字經濟治理必不可少的關鍵力量，因此要推動政府、公眾、企業(yè)之間的多維溝通，支持各類主體通過一定渠道和方式表達訴求，參與協同治理，讓公眾影響力滲透到社會治理結構中，構成社會力量共治的態(tài)勢。還要注重激發(fā)各類主體的自律意識，引導企業(yè)開展合法有序的行業(yè)競爭。

　　第四，數字經濟協同治理的關鍵是實現關系協同、主體協同和機制協同。數字經濟協同治理本質上是相對獨立、分別具有一定治理能力的多元化主體，在共同的目標下，出于合作共贏和整體利益最大化的意愿，通過一定的規(guī)則確立互相認同的關系，再通過溝通、協商、共同行動、信息共享等協同機制，不斷加強主體內部和主體之間的職責、能力、政策協同，從而實現數字經濟有效治理，推動數字經濟健康發(fā)展。一是實現關系協同。數字經濟涉及利益主體多，利益訴求也比較多元，協同共治的前提是多元主體能夠就治理的目標、理念、原則等達成共識。只有多元主體具有趨同的價值觀和治理觀，才能實現協同共治和善治。二是實現主體協同。在中國數字經濟協同治理中，政府要發(fā)揮“看門人”和“掌舵者”的角色，既要營造健康有序的市場環(huán)境，更要發(fā)揮協同治理的主導作用；企業(yè)兼具被規(guī)制者和規(guī)制者雙重角色，在主動作為的同時要重點做好自治；行業(yè)組織要發(fā)揮自律作用，引導行業(yè)企業(yè)規(guī)范發(fā)展。公民是數字經濟的消費者，也可能是銷售者，作為重要利益主體更應具有共治精神和共治行為，積極主動參與治理。此外，協同治理既包括不同類主體之間的協同，還包括同類主體內部的協同，比如，僅政府主體的內部協同就包括中央與地方協同、地方政府之間的協同以及政府部門之間的協同。只有同類主體內部做到職責明確、打破惡意競爭、實現內部協同，多元主體之間才能更好的協同共治。三是實現機制協同。數字經濟協同機制是指在政府、企業(yè)、行業(yè)組織、公眾等多元主體的參與合作下，為推動數字經濟健康有序發(fā)展，各要素之間所形成的互為關聯、互為因果的聯結方式和協同合作的運行方式。主要包括協調溝通與利益平衡機制、信息公開與信息共享機制、法律和規(guī)則體系協同機制等。

　　杜慶昊

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